Земельное право России: предмет, источники, особенности

Время чтения: 12 минут

Земля является уникальным природным объектом и предметом исключительной охраны со стороны законодательства. Правовое регулирование в этой сфере возложено на земельное право в РФ ­– отрасль, определяющую правила, основания, и порядок оборота земель. Будучи неразрывно связанной с гражданским правом, она имеет собственные принципы, источники и другие особенности.

Понятие земельного права как самостоятельной отрасли

Несмотря на очевидную связь с гражданским земельное право – это самостоятельная отрасль. Такой подход обусловлен статусом земли как уникального природного объекта, который неперемещаем и незаменим. С ним связаны и другие компоненты окружающей среды: недра, леса, вода, животный и растительный мир. К тому же она является основой жизнедеятельности человека. Все это подтверждает исключительную важность земли и требует особого правового регулирования.

Для начала рассмотрим понятие земельного права. ЗП – это совокупность законодательных норм, регулирующих общественные отношения при:

• реализации вещных прав на участки при гражданском обороте земель;
• ограничении права использования;
• образовании новых наделов;
• обеспечении их рационального использования.

С точки зрения ЗП, земля – не только недвижимость, включенная в гражданский оборот и являющаяся объектом прав и обязанностей, но и природный ресурс, который требует специального регулирования и охраны.

В связи с этим обособлено место земельного права в системе российского права. Во-первых, оно должно обеспечить баланс между интересами собственников участков как недвижимости и интересами общества, чьим достоянием земля является как природный объект. Во-вторых, исключительные характеристики (нерукотворность, ограниченность) выделяют ее из общего числа объектов недвижимости, что оправдывает выделение ЗП в самостоятельную отрасль.

Правовая доктрина позволяет обозначить 3 основные функции земельного права:

• Регулятивную. Прежде всего гражданский оборот участков регулируют нормы земельного, и только потом гражданского законодательства.
• Правозащитную: защита прав собственников, возмещение убытков правообладателей, регулирование решений органов публичной власти и так далее.
• Охранную: определение назначения и требований по использованию земель, привлечение нарушителей к ответственности, процедуры изъятия участков и прочее.

Система ЗП

Система земельного права как отрасли права является совокупностью правовых институтов, сформированных из групп законодательных норм, каждая из которых направлена на регулирование однородных видов земельных отношений. Проще говоря, это внутреннее деление права на взаимосвязанные элементы, состоящие из тех или иных правовых норм, обладающих качественным единством.

Правовые нормы – это правила поведения и взаимодействия субъектов земельных правоотношений. Отдельные принципы законодательство объединяет в группы, которые и являются институтами земельного права.

Система земельного права состоит из общей и особенной частей. Первая определяет базовые нормы земельного правопорядка и правовой режим, присущий для всех участков и субъектов правоотношений.

К общим институтам принято относить:

• право собственности и иные вещные права;
• управление земельными ресурсами в РФ, землеустройство, зонирование и планирование землепользования;
• Государственный земельный кадастр;
• контроль за использованием и охрану земель;
• мелиорацию, рекультивацию, воспроизводство;
• правовую ответственность за нарушение земельного законодательства и другие.

В особенной части систему земельного права составляют юридические институты, устанавливающие правовой режим в отношении отдельных категорий паев – участков, законодательно разделенных по целевому назначению и разрешенному использованию.

Учитывая состав территорий, утвержденный ст. 7 ЗК, выделяют 7 категорий таких земель. В особенной части ЗП к институтам земельного права относят правовые режимы участков:

• сельхозназначения;
• населенных пунктов;
• специального назначения: промышленности, энергетики, транспорта, обороны и так далее;
• особо охраняемых территорий: национальных парков, историко-культурных заповедников;
• лесов;
• водного фонда;
• запаса.

Каждый из указанных институтов занимает свое место в строгой иерархической последовательности. Более того, отдельные группы могут формировать более сложные институты. Например, государственное землеуправление включает земельный кадастр, органы управления земельным фондом, землеустройство, контроль и так далее.

Виды земельных правоотношений

Земельные правоотношения – это взаимосвязь органов государственной власти и местного самоуправления, физических и юридических лиц по использованию и охране земель. Она подчиненна правовой доктрине, сложившимся обычаям и российскому законодательству.

В общем виде схема земельного права содержит 2 типа правоотношений:

1. Регулятивные. Выражаются в действиях участников, направленных на прекращение или возникновение права собственности и других вещных прав.
2. Правоохранительные. Возникают в виде юридического воздействия как ответ на нарушение или угрозу нарушения земельного законодательства.

Основаниями возникновения, изменения или прекращения правоотношений являются юридические факты. Независимо от характера оснований все они подлежат государственной регистрации, поскольку без этого не повлекут нужных последствий.

Земельные правоотношения могут классифицироваться и по другим основаниям и критериям, разобраться с которыми поможет таблица.

Признак классификации	Виды правоотношений	Примеры
По содержанию	Имущественные	Купля-продажа земли
Неимущественные	Освобождение участка от незаконной застройки
По определенности состава субъектов	Абсолютные	Конкретно определена только одна сторона отношений, например, право собственности на пай
Относительные	Четко определены все стороны, их права и обязанности
По характеру регулирования	Материальные	Отношения, порождающие существенные права и обязанности сторон, например, обязанность платить земельный налог
Процессуальные	Касаются порядка порождения прав и обязанностей, например, установления сервитута
По степени взаимной обязанности	Равноправные отношения	Например, согласование между соседями порядка использования смежных или граничащих участков
Отношения подчиненности	Правоотношения, в которых когда одной из сторон выступает орган управления. Например, выдача предписания на прекращение работ, вызывающих порчу сельхозугодий

Предмет и метод ЗП

Вышеописанные правоотношения вокруг земли как основы жизнедеятельности составляют предмет земельного законодательства. Будучи одновременно природным объектом, недвижимостью и средством производства, земля обуславливает специфику этих правоотношений как самостоятельного предмета правового регулирования.

В какой бы форме и виде земля не представала, она остается основным объектом земельных отношений.

Являясь основным ресурсом и базисом для жизнедеятельности, земля органически связывает и другие элементы природы: недра, воду, растительность, животный мир. Несмотря на плотную связь, правовое регулирование отношений по использованию и охране отличных от земли природных ресурсов осуществляют специальные федеральные законы:

• ФЗ «О недрах»;
• ФЗ «Об охране окружающей среды»;
• Водный кодекс и другие НПА.

Эти законы распространяются на предмет ЗП лишь в том случае, если возникающие отношения не урегулированы земельным законодательством.

Способ воздействия законодательных норм на участников отношений представляет собой метод земельного права и управление возникающими в его рамках правоотношениями.

В основном регулирование осуществляется путем издания отраслевых нормативно-правовых актов. При этом используются стандартные методы, присущие гражданскому праву:

1. Императивный. Устанавливает ограниченные варианты действий субъектов отношений, возлагает на них обязанности и законодательные запреты, например, не позволяет иностранным гражданам иметь в собственности сельскохозяйственные угодья.
2. Диспозитивный. Предполагает предоставление участникам отношений свободы действий по отношению к объекту вещных прав, в частности, к земельным участкам.

Баланс и органическое единство их использования обеспечивает земельное законодательство. Таким образом, предмет ЗП и методы его правового регулирования составляют основные признаки земельного права, которые выделяют его из числа других правовых отраслей.

Главные принципы ЗП

Система принципов ЗП – это фундамент отраслевого законодательства. Теоретики указывают на то, что системность основополагающих положений является зеркальным отражением всей системы ЗП.

Составляющими частями системы принципов земельного права являются общеправовые (общие) и отраслевые (специальные) принципы.

К первым принято относить принципы:

• гуманизма и законности возникающих правоотношений;
• интернационализма с международной и национальной составляющей;
• рационального пользования наделами;
• виновного вменения, то есть ответственности за правонарушения;
• единства прав и обязанностей;
• социальной свободы, юридического равенства и так далее.

Отраслевые принципы земельного права определены ст. 1 ЗК, согласно которой:

• при учете земли как основы жизнедеятельности человека она одновременно рассматривается как природный объект, требующий охраны со стороны государства, и как объект недвижимости, на который распространяется право собственности и иные вещные права;
• земля является важнейшим компонентом природы, поэтому требует особой охраны;
• при осуществлении любой деятельности на земле приоритетом является охрана жизни и здоровья человека;
• физлица, общественные церковные организации могут принимать участие в решении вопросов, которые касаются их прав на землю;
• все объекты, расположенные на участке, следуют судьбе земли (права на них переходят вместе с правами на участок);
• целевое назначение ценных и особо охраняемых земель ограничено или запрещено по закону;
• использование земли, если иное не предусмотрено по закону, осуществляется на платной основе;
• порядок пользования землями определяется их категорией и целевым назначением;
• законодательство разграничивает частную, государственную, региональную и муниципальную собственность на землю;
• правовой режим использования земель определяется с учетом природных, социальных и иных факторов;
• правовое регулирование земельных правоотношений осуществляется с учетом общественных интересов;
• гражданское законодательство управляет земельными правоотношениями лишь в той части, в которой они не урегулированы нормами ЗК;
• приватизация паев осуществляется под государственным надзором.

Права на землю

Рассмотрим, что такое права на землю и какими они бывают. По сути, это полномочия лица по отношению к объекту. Основополагающее право собственности дает его обладателю возможность свободно владеть, пользоваться и распоряжаться участком любыми способами, которые не запрещены законом. Оно является самым полным, так как дает собственнику максимальный перечень полномочий.

Гл. III ЗК разъясняет, какие существуют права собственности на земельный участок:

• частная собственность физлиц и юрлиц;
• государственная;
• земельная собственность субъектов РФ;
• муниципальные владения.

Для наиболее эффективного использования и удовлетворения частных и публичных интересов третьих лиц законодатель предусмотрел ряд производных по отношению к собственности вещных прав. Общая характеристика иных прав на землю позволяет выделить среди них два вида: право владения и пользования.

Подробности читайте в статье «Вещные права на землю».

Аренда земли

Аренда – это одна из форм землевладения, в рамках которой участок за плату передается лицу во временное пользование для ведения какой-либо хозяйственной деятельности. Арендодателем может выступать:

• собственник, если это частная земельная собственность;
• первичный арендатор на праве субаренды;
• государственный/муниципальный орган, если недвижимость принадлежит им.

Согласно ст. 22 ЗК, изъятые из оборота участки не могут быть предметом аренды.

Право аренды участка оформляется договором. Существенным условием такого соглашения является размер арендной платы. Порядок, условия и сроки ее внесения оговариваются положениями договора.

Кратко опишем распорядительные права арендатора, возникающие у него в соответствии со ст. 22 ЗК. Так, если договор не запрещает этого, арендатор может:

• передать свои права и обязанности по отношению к земле третьему лицу без согласия собственника, но с его уведомлением;
• внести право аренды в качестве уставного капитала в хозяйственное общество или передать его как залог по имущественным обязательствам;
• передать землю в субаренду на время действия договора без согласия собственника, поставив его в известность.

Право использования земли

Несмотря на широкие распорядительные права по договору аренды, основным правомочием по нему является право использования земли. Оно предполагает возможность эксплуатировать участок для удовлетворения хозяйственно-экономических, общественных и других нужд землепользователя.

Состав такого права определяется категорией и видами разрешенного пользования. Это, в частности, может быть:

• эксплуатация промышленных объектов;
• индивидуальное жилищное или гаражное строительство, возведение промышленных зданий;
• сельскохозяйственная деятельность;
• ведение дачного, садового, подсобного или другого хозяйства;
• использование для прокладки коммуникаций, обеспечения прохода/проезда и так далее.

Больше о правомочиях при использовании земли можно узнать из публикации «Землепользование – это».

Земельно-договорные отношения

Главное основание для возникновения и прекращения вещных прав на землю – договор между собственником (распорядителем) и правообладателем, в чью пользу передаются правомочия. Сделки – это основные источники правового регулирования земельных отношений в той части, в которой они не регламентируются законом. Так, именно положениями договора определяется:

• размер арендной платы за использование земель;
• срок действия договора пользования;
• пределы полномочий землепользователя и так далее.

Особенности договоров в ЗП обусловлены особыми уникальными свойствами земли. Согласно п. 3 ст. 129 ГК, права на землю могут передаваться третьим лицам в той мере, в которой их оборот допускает земельное законодательство.

Для договоров в ЗП характерен смешанный правовой режим: их регламентирует как Гражданский, так и Земельный кодекс. При этом нормы ГК применяются лишь когда не противоречат ЗК. Сам же ЗК регулирует только куплю-продажу, аренду и залог, поэтому к остальным сделкам с землей применяется ГК.

Подробнее об этом в статье «Общая характеристика сделок с земельными участками».

Государственная регистрация прав на землю

В соответствии со ст. 131 ГК, права на земельные участки, их переход или прекращение подлежат государственной регистрации. Это касается права:

• собственности,
• аренды,
• ипотеки,
• сервитутов,
• пожизненного пользования,
• ряда других вещных прав.

Эта процедура обеспечивает учет земельного фонда и прав на него. Порядок регистрации регламентирует ФЗ № 218 от 13.07.15 «О госрегистрации недвижимости».

Процедура предполагает внесение сведений о правах на землю в государственный реестр недвижимости (ЕГРН), администрирование которого осуществляет Росреестр. Для этого правообладатель обращается в ближайший офис организации, подает документы, подтверждающие возникновение/переход прав, и получает выписку из ЕГРН.

Реестр недвижимости – публичный регистр, поэтому запросить сведения из него может любой желающий. С их помощью потенциальный покупатель может получить достоверную информацию о правах третьих лиц на приобретаемый объект.

Признание прав на землю

ГК и ЗК гарантируют правообладателям защиту прав на землю. Одним из основополагающих инструментов для этого, согласно ст. 12 ГК, является признание права.

Хотя его обычно используют владельцы участков при возникновении спора в отношении права собственности, к нему можно обратиться и при защите других прав: аренды или сервитута. Это значит, что такой инструмент могут использовать даже лица, не являющиеся собственниками.

Учитывая сложившуюся практику, можем выделить ключевые особенности данного способа:

• согласно ст. 59 ЗК, признание прав на землю осуществляется исключительно в судебном порядке;
• итоговое судебное решение является основанием для госрегистрации права в ЕГРН;
• требовать признания может только законный правообладатель или его представитель;
• инструмент чаще всего применяется в случаях, когда у законного владельца нет документов, подтверждающих права на землю;
• признание может выступать как самостоятельным способом защиты права, так и идти в комплексе с другими правами.

Источники ЗП

Источники земельного права – это форма выражения и закрепления правил поведения участников отношений. Как правило, это законодательные акты, принятые компетентными органами и призванные регулировать взаимодействия при использовании земельного фонда.

Основой правового регулирования является Конституция и гражданско-правовое законодательство, в частности, ГК.

Наряду с ними используется земельное законодательство и нормативно-правовые акты из других отраслей: в отношении недр, лесов, вод, охраны окружающей среды и так далее.

Более того, нормы регулирования земельных отношений содержатся в источниках административного и уголовного права, например, меры ответственности за правонарушения при использовании природного объекта. Фигурируют они и в жилищном законодательстве, в частности, нормы предоставления земли для строительства.

Источниками правового регулирования земельных отношений считаются также:

• международные соглашения и договоры между РФ и регионами;
• правовые обычаи и общие принципы права, которые применяются в случаях обнаружения пробелов в законодательстве;
• договоры сторон земельных правоотношений, устанавливающие права, обязанности и правила поведения для отдельных субъектов.

Иные вещные земельные права

У лиц, не являющимися владельцами, могут возникать и другие права на землю. Аренда – самое распространенное правоотношение в данном контексте, хотя гл. IV ЗК предусматривает и иные виды имущественных прав на земельные участки:

1. Сервитут (ст. 274 ГК, ст. 23 ЗК) – право ограниченного использования соседских или других наделов для полноценной реализации прав собственника на участок: обеспечения проезда/прохода, подвоза стройматериалов, доступа для реконструкции здания и так далее. Различают также публичный сервитут, устанавливаемый в общественных интересах.
2. Постоянное бессрочное пользование (ст. 269 ГК) – бесплатная передача земель государственного и муниципального фондов в эксплуатацию на неопределенный срок.
3. Пожизненное наследуемое владение (ст. 265 ГК) – передача государственных/муниципальных земель гражданам с возможностью приватизации.

Подробнее о приобретении прав на участки читайте в материале «Земельные правоотношения».

Государственные земли

В соответствии со ст. 16 ЗК, все земли, которые не являются собственностью граждан, организаций или муниципальных образований, считаются государственными. При этом закон разграничивает собственность на такие участки, выделяя федеральную, региональную и муниципальную землю. Нужно признать, что на практике это до конца не реализовано.

Федеральными признаются участки, которые:

• определены таковыми по закону;
• определены как федеральные в результате разграничения госсобственности;
• приобретены Россией по основаниям, содержащимся в ГК.

Аналогичным образом определяется принадлежность земель к субъектам РФ. Региональной также могут признать землю, которая:

• предоставлена во владение региональным органам власти;
• признана охраняемой территорией регионального значения;
• застроена объектами недвижимости, принадлежащими субъекту.

Муниципальными признаются все остальные земли, которые считаются государственными до их официального разграничения, если иное не установлено законодательством.

Наследование земли

Земельные участки, как и другая недвижимость, оформленная в собственность, могут переходить по наследству. Это – универсальное правопреемство, при котором имущество умершего переходит к его наследникам.

Наследование земли, согласно ст. 1111 ГК, осуществляется в общем порядке по завещанию, а если таковое отсутствует – по закону.

Завещать землю собственник может кому угодно независимо от степени родства или личных отношений, если он дееспособен и заверил завещание нотариально. Если документа нет, наследовать за умершим будет лишь ограниченный круг родственников, определенный ст. ст. 1142-1145 ГК.

Родственники призываются к наследованию в порядке очереди, определяемой в зависимости от степени родства. Как правило, наследники поровну делят полученное имущество.

В порядке наследования можно получить не только землю, находящуюся в собственности, но и наделы в пожизненном (наследуемом) владении.

Подробнее об этом в статье «Наследование земельных участков».

Долевое право собственности на участки

Земельные участки могут принадлежать нескольким владельцам. В этом случае они считаются общей собственностью, которую принято разделять на 2 категории:

• долевое имущество, то есть с определением долей каждого из собственников;
• совместное имущество без определения долей правообладателей, например, если гражданин покупает участок, находясь в браке.

Все собственники сообща владеют и пользуются этим имуществом. Если мирным путем вопрос использования не решается, приходится обращаться в суд.

Кроме того, владельцы долей могут выделить их в натуре, то есть образовать отдельные наделы в счет своих долей.

Узнайте подробнее о том, что такое земельная доля.

Переуступка прав на землю

Арендаторы участков наделены широкими распорядительными полномочиями по отношению к объекту аренды. В частности, согласно п. 5 ст. 22 ЗК, арендатор может переуступить свои права на землю третьему лицу в пределах срока действия заключенного с владельцем договора.

Если договор не запрещает, переуступка права аренды осуществляется без согласия собственника. Достаточно лишь уведомить его об этом в письменной форме в разумный срок после оформления сделки.

В некоторых регионах закон обязывает арендатора получить согласие владельца, например, Закон Московской области № 23/96-ОЗ 07.06.1996.

Аренда – единственное вещное право третьих лиц на землю, которое можно переуступить. В отношении сервитута или права постоянного пользования / пожизненного владения этого сделать нельзя.

Нормы ЗП

Нормы земельного права – это правила поведения субъектов правовых отношений, которыми они руководствуются при осуществлении правомочий. У любой земельно-правовой нормы есть внутренняя структура, элементы которой связаны логическим содержанием.

Структуру каждой нормы составляет:

• гипотеза, то есть описание условий или фактических обстоятельств ее действия;
• диспозиция нормы земельного права, то есть правило поведения конкретных субъектов отношений при наличии предусмотренных гипотезой условий или обстоятельств;
• санкция – юридический исход действий. Под ним подразумевается не только не только ответственность за правонарушение, но и иные последствия, например, восстановление нарушенного права.

Подробности читайте в статье «Земельно-правовые нормы».

Право застройки земли

Один из вариантов эксплуатации земельного участка – застройка. Но для того чтобы реализовать это право, нужно получить разрешение и действовать с учетом видов разрешенного использования надела.

Российское законодательство позволяет осуществлять жилую застройку на землях:

• для индивидуального жилищного строительства;
• для малоэтажной жилой застройки;
• для ведения личного подсобного хозяйства;
• для блокированной жилой застройки;
• сельхозназначения.

Для получения разрешения на застройку собственник должен предоставить градостроительный план, документ о праве собственности и схему планировки. Этот комплект докуменов вместе с заявлением подается в местную администрацию, которая выдает разрешение на строительство.

В отношении нежилого строительства действуют иные правила.

Узнайте больше из публикации «Правила застройки и землепользования».

Прекращение прав на землю

Все вещные права на землю прекращаются на основаниях, установленных в гл. VII ЗК:

• собственность на участки ликвидируется в результате отчуждения, отказа от них или принудительного изъятия по причинам, определенным в ГК: конфискация, обращение взыскания и так далее;
• постоянное пользование и пожизненное владение – при добровольном отказе от этого права, а также в принудительном порядке, например, при использовании земли с нарушениями: при порче земли или в результате изъятия для государственных/муниципальных нужд;
• аренда – в случаях истечения срока действия договора или его досрочного расторжения, например, при нарушении условий использования земли и по другим основаниям;
• сервитут перестает действовать автоматически при исчезновении условий для его возникновения, а также по судебному решению, если из-за него собственник не может использовать землю по целевому назначению.

Споры о правах на землю

Права на землю часто становятся предметом спора между правообладателями, лицами, претендующими на имущество, и государственными органами. Сам он может касаться, например:

• определения порядка использования земли между добросовестными правообладателями;
• оспаривания права собственности;
• нарушения границ землепользования;
• незаконного изъятия земельных участков;
• вмешательства собственника в хозяйственную деятельность арендатора;
• возмещения убытков, нанесенных незаконной деятельностью на земле и так далее.

Важной категорией подобных споров является охрана земли. Ее осуществляют надзорные государственные органы, которые вправе обращаться в суд в случае нарушения правил землепользования.

Все споры разрешаются в судебном порядке.

Подробности рассматриваются в статье «Правовая охрана земель».

Заключение

Земельное право – самостоятельная отрасль, охватывающая правоотношения вокруг земли, порядка ее использования, оборота и прочих. В связи с тем, что земля является объектом особого правового регулирования, ЗП обладает определенной спецификой. Поскольку участки находятся в органическом единении с другими объектами окружающей среды, источниками ЗП является не только Земельный кодекс, но и другие нормативные акты.

Право собственности – основное право на землю, но наряду с ним действует множество других вытекающих из него правомочий, которые позволяют правообладателям свободно владеть и пользоваться землей любым не запрещенным законом образом.